อำนาจหน้าที่ของผู้กำกับดูแลในการสอบสวนวินิจฉัย หรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง

อำนาจหน้าที่ของผู้กำกับดูแลในการสอบสวนวินิจฉัย หรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมาย อีกทั้งยังได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดในการสอบสวนและวินิจฉัยหรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง หากปรากฏว่าผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่หรือในกรณีอื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เช่น มีพฤติกรรมในทางทุจริตหรือกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน เป็นต้น จากบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวได้มีผู้สงสัยเกี่ยวกับการใช้อำนาจของนายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด ในการสอบสวนและวินิจฉัยหรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ในกรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นถูกร้องเรียนกล่าวหาว่าเป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริต ว่า จะเป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ใดในการพิจารณาดำเนินการตามกฎหมาย เพราะกรณีนี้มีข้อสงสัยอยู่ว่า คำว่า “พฤติกรรมในทางทุจริต” นั้น จะถือเป็น “การกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนด้วย” หรือไม่ และทั้งสองกรณีดังกล่าวจะมีความแตกต่างกันอย่างไร จะมีเส้นแบ่งแยกในการใช้อำนาจในกรณีนี้หรือไม่ ซึ่งในทางปฏิบัติยังคงมีข้อถกเถียงในปัญหานี้กันอยู่ ดังนั้น ในที่นี้จึงจำต้องพิเคราะห์ถึงลักษณะของการใช้อำนาจของนายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดต่อกรณีดังกล่าว โดยจะขอยกตัวอย่างบทบัญญัติกฎหมายจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นมาประกอบการพิจารณา ดังต่อไปนี้ พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๕๘/๑ บุคคลผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนตำบลต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นและต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้ด้วย (๑) มีอายุไม่ต่ำกว่าสามสิบปีบริบูรณ์ในวันเลือกตั้ง (๒) สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่ามัธยมศึกษาตอนปลายหรือเทียบเท่า หรือเคยเป็นสมาชิกสภาตำบล สมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกรัฐสภา (๓) ไม่เป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริตหรือพ้นจากตำแหน่งสมาชิกสภาตำบล สมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่นหรือเลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น หรือที่ปรึกษาของผู้บริหารท้องถิ่นเพราะเหตุที่มีส่วนได้เสียไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาหรือกิจการที่กระทำกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่ถึงห้าปีนับถึงวันรับสมัครเลือกตั้ง มาตรา ๖๔ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลพ้นจากตำแหน่งเมื่อ (๑) ถึงคราวออกตามวาระ (๒) ตาย (๓) ลาออก โดยยื่นหนังสือลาออกต่อนายอำเภอ (๔) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๕๘/๑ (๕) กระทำการฝ่าฝืนมาตรา ๖๔/๒ (๖) ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๘๗/๑ วรรคห้า หรือมาตรา ๙๒ (๗) ถูกจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก (๘) ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลมีจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเห็นว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบลไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไปตามกฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เมื่อมีข้อสงสัยเกี่ยวกับความเป็นนายกองค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลงตาม (๔) หรือ (๕) ให้นายอำเภอสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ว คำวินิจฉัยของนายอำเภอให้เป็นที่สุด ในระหว่างที่ไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราวจนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนตำบล มาตรา ๙๒ หากปรากฏว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล กระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน หรือละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ ให้นายอำเภอดำเนินการสอบสวนโดยเร็ว ในกรณีที่ผลการสอบสวนปรากฏว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบลมีพฤติการณ์ตามวรรคหนึ่ง ให้นายอำเภอเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งทั้งนี้ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจดำเนินการสอบสวนเพิ่มเติมด้วยก็ได้ คำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดให้เป็นที่สุด จากบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า ในเรื่อง “พฤติกรรมในทางทุจริต” และเรื่องการกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น กฎหมายได้บัญญัติไว้ในมาตราที่แตกต่างกัน กล่าวคือ ในเรื่อง “พฤติกรรมในทางทุจริตนั้นได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๘/๑ ประกอบมาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งหากกรณีมีข้อสงสัยว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้ใดมีพฤติกรรมในทางทุจริตหรือไม่นั้น กฎหมายได้บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอที่จะต้องพิจารณาดำเนินการสอบสวนและวินิจฉัยว่ามีมูลตามข้อร้องเรียนกล่าวหาหรือไม่ และหากผลการวินิจฉัยปรากฏว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้นั้นเป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริตจริงตามข้อร้องเรียนกล่าวหาก็จะมีผลทำให้ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้นั้นต้องพ้นจากตำแหน่งโดยผลของกฎหมายนับตั้งแต่วันที่มีพฤติกรรมดังกล่าวเป็นต้นไป ซึ่งหากพฤติกรรมได้เกิดขึ้นก่อนวันเลือกตั้งก็จะมีผลให้ต้องพ้นจากตำแหน่งตั้งแต่วันเลือกตั้งเป็นต้นไป หากพฤติกรรมได้เกิดขึ้นภายหลังจากวันเลือกตั้งก็จะมีผลให้ต้องพ้นจากตำแหน่งตั้งแต่วันมีพฤติกรรมตามความเป็นจริงเป็นต้นไป สำหรับเรื่อง “การกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน” นั้นได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๙๒ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งหากกรณีมีข้อร้องเรียนกล่าวหาว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้ใดกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนหรือไม่ นั้น กฎหมายได้บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอที่จะต้องดำเนินการสอบสวนโดยเร็ว และหากผลการสอบสวนปรากฏว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้นั้นเป็นผู้กระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนตามข้อร้องเรียนกล่าวหาจริง นายอำเภอก็จะต้องเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งการพ้นจากตำแหน่งในกรณีเช่นนี้เป็นการพ้นจากตำแหน่งโดยผลของคำสั่งผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งจะมีผลนับตั้งแต่วันที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้กำหนดไว้ในคำสั่งเป็นต้นไป ดังนั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติกฎหมายทั้งสองเรื่องดังกล่าวแล้วก็จะเห็นได้ว่ามีความแตกต่างกัน กล่าวคือ บทบัญญัติในเรื่องพฤติกรรมในทางทุจริต นั้น กฎหมายได้มีเจตนารมณ์กำหนดให้เป็นลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งให้เป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลและอีกประการหนึ่งก็กำหนดให้เป็นลักษณะต้องห้ามของผู้ที่ได้รับเลือกตั้งให้เป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลแล้วด้วย ฉะนั้น ไม่ว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลจะมีพฤติกรรมในทางทุจริตก่อนหรือหลังวันเลือกตั้งก็ตามก็จะต้องเป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอที่จะต้องดำเนินการสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็วตามความในมาตรา ๕๘/๑ ประกอบ มาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ในส่วนของบทบัญญัติในเรื่องกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน นั้น กฎหมายได้มีเจตนารมณ์กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดในการกำกับดูแลพฤติกรรมของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลภายหลังจากที่ได้รับการเลือกตั้งเป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลแล้ว เพื่อให้การบริหารกิจการขององค์การบริหารส่วนตำบลเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและถูกต้องตามกฎหมาย ฉะนั้น การกระทำของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลที่เป็นการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน จึงต้องเป็นเรื่องที่ได้เกิดขึ้นภายหลังจากวันเลือกตั้งแล้วเท่านั้น นายอำเภอจึงจะมีอำนาจในการสอบสวนและเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง ตามความในมาตรา ๙๒ แห่ง ระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ได้ จากข้อแตกต่างของบทบัญญัติทั้งสองเรื่องดังกล่าวข้างต้น จึงพิจารณาได้ว่ากฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะแยกอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเกี่ยวกับทั้งสองเรื่องไว้ต่างหากจากกันอยู่แล้ว ดังนั้น ในประเด็นปัญหาที่ว่าพฤติกรรมในทางทุจริตจะถือเป็นการกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนด้วยหรือไม่ นั้น จึงมีความชัดเจนอยู่ในตัวแล้วว่าไม่ใช่เป็นเรื่องเดียวกัน เพราะกฎหมายได้บัญญัติแยกกันไว้อย่างชัดเจนแล้ว ดังนั้น เมื่อมีข้อเท็จจริงเกิดขึ้นจึงต้องปรับให้เข้ากับบทบัญญัติกฎหมายที่ถูกต้องด้วย หากเป็นเรื่องของการมีพฤติกรรมในทางทุจริตก็จะต้องปรับเข้ากับบทบัญญัติมาตรา ๕๘/๑ ประกอบมาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งเป็นบทกฎหมายเฉพาะ ไม่อาจปรับเข้ากับบทบัญญัติมาตรา ๙๒ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ได้ ทั้งนี้ เกี่ยวกับเรื่องการใช้อำนาจในการสอบสวนและวินิจฉัยของนายอำเภอในกรณีเกี่ยวกับการมีพฤติกรรมในทางทุจริต นั้น ได้มีแนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดกรณีของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลที่พอจะนำมาใช้เทียบเคียงได้กับการมีพฤติกรรมในทางทุจริตของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลได้ก็คือ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๓๙๘/๒๕๕๐ และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๖๗/๒๕๔๗ ซึ่งสรุปได้ว่า การที่นายอำเภอได้ใช้อำนาจสอบสวนและวินิจฉัยให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลง นั้น ถือเป็นการใช้อำนาจของนายอำเภอที่เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ซึ่งบทบัญญัติเกี่ยวกับการพ้นจากตำแหน่งของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลกับการพ้นจากสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเพราะเหตุเป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริต นั้น เป็นบทบัญญัติในลักษณะเดียวกันจึงสามารถนำมาใช้เทียบเคียงกันได้ สรุป ในเรื่องของการมีพฤติกรรมในทางทุจริตของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลตามความในมาตรา ๕๘/๑ ประกอบมาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ นั้น ไม่ได้อยู่ในความหมายของคำว่า กระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ตามความในมาตรา ๙๒ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ เพราะกฎหมายได้บัญญัติไว้แยกออกจากกันโดยชัดเจนแล้ว จึง “ไม่อาจนำมาพิจารณาให้อยู่ในความหมายเดียวกันได้” ดังนั้น เมื่อเกิดกรณีร้องเรียนกล่าวหาขึ้นมาก็เป็นหน้าที่ของผู้ปฏิบัติงานที่จะต้องพิจารณาแยกแยะให้ได้ว่ากรณีตามข้อร้องเรียนกล่าวหานั้นเป็นเรื่องของการมีพฤติกรรมในทางทุจริตหรือเป็นเรื่องของการกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน และจะต้องปรับให้เข้ากับบทบัญญัติกฎหมายที่ถูกต้องด้วย. ************************************